社会救助法施行：我国社会救助制度成熟定型的重要标志

——专访第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员、中国社会福利基金会理事长詹成付

姚炎中 余维峰

社会救助是我国社会保障体系重要的制度安排。2026年4月30日，十四届全国人大常委会第22次会议通过了《中华人民共和国社会救助法》（以下简称《社会救助法》），为发挥社会救助制度的兜底性、基础性作用提供了有力的法治保障。为帮助读者加深对该法的理解与认知、增强贯彻执行的自觉性，近日，本刊专访了第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员、中国社会福利基金会理事长兼法定代表人詹成付。

法治时代：从1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》，到2014年《社会救助暂行办法》，再到2026年《社会救助法》，您如何看待社会救助从行政法规到国家法律的跃升？这意味着我国的社会救助理念发生了怎样的变化？

詹成付：我国社会救助制度的建立健全经历了一个从救助内容较为单一到较为丰富、立法层级从行政法规到国家法律的发展过程。大体上可以划分为四个阶段。

第一个阶段是建立城市低保制度。1999年9月28日，国务院第21次常务会议通过了《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国开始了社会救助立法建制的历程。但那时的社会救助还主要体现在最低生活保障上，受益人群仅为城市居民。

第二个阶段是建立农村低保制度。2007年7月11日，国务院发布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。从此，最低生活保障制度逐步在农村全面建立起来。

第三个阶段是以2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》为标志的初步建立社会救助制度框架体系时期。比起《城市居民最低生活保障条例》，《社会救助暂行办法》虽然也只是行政法规，但在许多方面前进了一大步。它不仅实现了城乡统筹，明确了社会救助的内容既包括最低生活保障，也包括特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助，同时还为社会力量参与安排了制度空间。这一阶段，我国社会救助制度的框架体系初步建立，社会救助内涵持续深化、外延稳步拓展。

第四个阶段是以《社会救助法》为标志的我国社会救助制度以成熟定型的姿态屹立于世。《社会救助法》在总结长期实践经验的基础上，对社会救助的领导体制和工作机制、工作原则和总体要求、救助对象和措施、救助程序、社会力量参与、救助监督和保障、法律责任等都作了明确规定。相比于《社会救助暂行办法》，《社会救助法》不仅实现了从行政法规到国家法律的立法层级飞跃，更重要的是把兜底的保障线织得更密更牢了。比如，《社会救助法》第13条明确规定，社会救助对象包括特困人员、最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭、刚性支出困难家庭、受灾人员、基本生活暂时出现严重困难的人员、需要疾病应急救助的人员以及生活无着的流散人员等，从而实现了对困难群体的全覆盖。又比如，第15条规定，社会救助分为基本生活救助、专项社会救助和急难社会救助三大类。其中，基本生活救助包括特困人员供养和最低生活保障两个方面；专项社会救助包括医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助五个方面；急难社会救助包括临时救助、疾病应急救助、生活无着的流散人员救助三个方面。这样规定有利于社会救助分工协作的精细化和可操作化。

习近平总书记指出：“实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程。”从1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，到2007年开始在农村建立最低生活保障制度，到2014年国务院颁布《社会救助暂行办法》，再到2026年全国人大常委会通过《社会救助法》，我国社会救助法治建设阶梯式递进过程，真实反映了我们党在波澜壮阔的社会主义现代化实践中始终坚持以人民为中心，不断深化着对社会救助工作规律性认识，不断推动着适合我国国情的社会救助制度丰富完善并走向成熟定型。从行政法规到国家法律，意味着人们对社会救助的认识达成了“最大公约数”，社会救助工作在全局工作中的地位、作用得到进一步提升；意味着社会救助内涵的丰富发展——不仅要注重物质帮助，还要重视服务类救助，实现了与国家提高人民生活品质、促进共同富裕、全面振兴乡村等一系列战略部署的契合互动；意味着社会救助制度在基本实现现代化进而全面建成社会主义现代化强国历史进程中必将发挥更多更好的作用。当然，我们对社会救助工作规律性的认识并没有到此终止，随着《社会救助法》的实施，随着现代化实践的日益深化，还会有许多成功经验被总结出来。

法治时代：这次立法最大的亮点在于扩围了救助对象，清晰界定了救助对象，实现困难群体全覆盖、无遗漏，明确了“低保边缘家庭”和“刚性支出困难家庭”的法定地位。在您看来，这一变化对于消除“悬崖效应”、促进社会公平，以及解决因病致贫、因学致贫等社会痛点问题，将起到哪些推动作用？

詹成付：社会救助事关困难群众衣食冷暖，扩围增效一直是社会救助的主题主线和努力方向，目的就是要实现“应保尽保、应救尽救”。截至2025年底，全国共有3910.4万人享受城乡最低生活保障，救助供养特困人员486.1万人，实施临时救助417.9万人次，发放临时补贴1666.6万人次，救助流浪乞讨等生活无着人员62.5万人次。经过多年努力，目前以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体、社会力量参与为补充的分层分类、综合高效社会救助体系更加健全。《社会救助法》在社会救助对象中明确把“最低生活保障边缘家庭”“刚性支出困难家庭”纳入其中，是对过去实践经验的科学总结和经验固化。所谓“最低生活保障边缘家庭”，就是因为收入上比最低生活保障家庭高出那么一点点，而不能被认定为最低生活保障家庭，但这些家庭的实际生活状况跟最低生活保障家庭相差无几。所谓“刚性支出困难家庭”，一般是指家庭成员因病因学造成经济负担较重的家庭。上述这些立足中国实际、具有中国特色、充满中国智慧的社会救助范畴，体现了分层分类、精准施救的理念，是中国共产党全心全意为人民谋福祉的又一生动体现。

习近平总书记指出，民生无小事，枝叶总关情，强调“要针对特困人员的特点和需求精准施策，按时足额发放各类救助金，强化临时救助，确保兜住底、兜准底、兜好底。”可以相信，随着《社会救助法》的贯彻实施，必将助力解决人民群众因病致贫、因学致贫等问题，进一步促进社会救助公平公正，进一步促进社会和谐稳定。

法治时代：《社会救助法》明确了“民政牵头、部门协同、社会参与”的工作机制，并且提出信息共享互认、依法优化工作流程等便民举措。您认为该法实施后，民政部门在社会救助工作中最大的角色转变是什么？在打破数据壁垒、实现基层减负与精准救助的双重目标上，接下来有哪些亟须啃下的“硬骨头”？

詹成付：民政部门在社会救助中承担的职责任务是十分繁重的。《社会救助法》第4条规定：“社会救助实行党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制。”法律明确赋予的责任，既是对民政部门和民政工作的充分肯定，也是对民政部门和民政工作的重要考验和期待。总体而言，民政部门要牵好头，需在以下几个方面下功夫。

一要坚持党对社会救助工作的领导。要加强调查研究，及时分析问题，总结成功经验，工作中的重大问题要及时向党委、政府请示报告。

二要做好政府协调工作。推动教育、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生健康、应急管理、医疗保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助工作，并形成工作合力。

三要发挥好科学技术在社会救助中的作用。特别要推进社会救助信息化工作，加强低收入人口动态监测信息平台建设，实现对低收入人口的精准识别和常态化救助帮扶，提升社会救助管理服务能力和水平。

四要指导乡镇人民政府、街道办事处依法做好社会救助受理、审核、动态管理等工作。要指导村民委员会、居民委员会依法协助做好入户走访、社会救助申请等工作。

五要为社会力量参与社会救助创造条件。

法治时代：《社会救助法》专设了“社会力量参与”章节。在由“单一物质救助”向“救助+服务+赋能”转型的当下，结合您担任中国社会福利基金会理事长的实践经验，慈善组织和社工机构如何从“配角”转变为更专业的“协作者”，以精准对接困难群众差异化、个性化的帮扶需求？

詹成付：《社会救助法》第4条对社会救助工作机制的规定，为社会参与提供了制度支持，并通过专设“社会力量参与”章规范参与行为。这是对《社会救助暂行办法》的继承和发展，也与2023年12月29日十四届全国人大常委会修订并通过的《中华人民共和国慈善法》相衔接，体现了我国法制建设的整体性、协同性。《社会救助法》的颁布实施，为慈善组织深度参与社会救助、实现高质量发展开辟了广阔前景。慈善组织要提高政治站位，立足自身实际、紧扣法治要求，找准结合点，为兜牢民生底线、促进共同富裕、增进民生福祉贡献慈善力量。

一是要深入学习领会习近平总书记关于社会救助工作的重要论述，筑牢思想根基，增强行动自觉。党的十八大以来，习近平总书记围绕社会救助工作发表一系列重要论述，为新时代新征程推动社会救助工作高质量发展提供了根本遵循。我们要深刻领会总书记心系困难群众、兜牢民生底线的为民情怀，筑牢慈善组织参与社会救助的思想根基；准确把握慈善事业作为第三次分配重要载体、助力共同富裕的时代定位，扛起慈善组织参与社会救助的责任与使命；全面践行汇聚社会善意、传递民生温度的实践要求，激发慈善组织参与社会救助的内生动力。

二是要立足章程宗旨，深化调研研判，找准帮扶切入点。严格遵守慈善组织章程划定的业务范围，坚守非营利性、公益性底线。深入基层一线摸排困难群众真实需求，依托低收入人口动态监测等权威信息，精准识别慈善救助的痛点难点。结合自身资源禀赋、专业能力，聚焦特定领域深耕细作，打造特色帮扶项目，避免盲目扩张和同质化竞争，实现慈善资源与救助需求的高效匹配。

三是要融入协同格局，对接工作机制，找准发展着力点。主动融入党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的社会救助工作机制，加强与民政部门沟通对接，积极参与社会救助协同联动机制。依托政府搭建的信息共享、供需对接平台，获取权威救助政策、困难群众信息、资源统筹安排，主动承接政府购买服务、救助转介帮扶等工作，在社会救助全局中找准自身定位，实现与政府救助的协同互补。

四是要完善内部治理，坚持公开透明，筑牢发展生命线。公信力是慈善组织的立身之本。要健全内部管理制度，规范募捐募集、项目执行、资金使用、物资发放全流程管理，严控合规风险。严格落实信息公开法定要求，全面、及时、准确公开参与社会救助的项目进展、资金明细、帮扶成效等信息，主动接受行政监管、社会公众、捐赠人和新闻媒体监督。以规范治理、透明运作、扎实成效赢得社会信任。

法治时代：您认为《社会救助法》的落地，对于巩固社会的“安全网”、助力乡村振兴和共同富裕，具有怎样深远的历史和现实意义？

詹成付：我国现代化建设犹如登山攀高峰，一步一风景、步步皆艰辛。经过长期奋斗，在“十四五”收官时，我国经济总量已经站在140多万亿元的台阶上，“十五五”时期还将登上一个又一个新台阶。2026年是“十五五”开局之年，今年第一季度各项发展指标总体上好于预期，我国经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有改变，制度优势和大国优势不断彰显。同时，我们也要清醒地看到所面临的困难和挑战：外部环境变化影响加深，地缘政治风险持续上升，世界经济动能疲弱，多边主义、自由贸易受到严重冲击；国内经济发展和转型中面临的老问题、新挑战仍然不少。可以说，发展的任务重，防范风险的任务同样也重。在这一时刻，《社会救助法》出台了，意义十分重大。可以说，这给正在驶向基本实现现代化进而建成现代化强国的中国这艘超级巨轮注入了巨大的正能量。为什么这样说？这是因为：一方面，《社会救助法》关系内需拉动，能够助力经济发展。民生连着内需、连着发展，社会救助是民生之必需，能够为经济发展创造更多有效需求，使民生改善与经济发展有效对接、良性循环、相得益彰。另一方面，《社会救助法》能够稳定社会预期，促进社会和谐稳定。《社会救助法》让人们看到，在社会主义中国，不管你遇到什么样的困难，党和政府以及社会都不会抛弃你，你随时享有从国家和社会获得物质帮助和救助服务的权利。完善的社会救助制度进一步高扬了中国特色社会主义的优越性，必定增强亿万人民群众听党话、跟党走，不断开创社会主义现代化建设新局面的信心和决心。基于社会救助制度在推动经济长期稳定发展、社会长期和谐稳定方面所做的卓越贡献，我们有理由相信，新时代新征程上，随着《社会救助法》的施行，我国社会救助制度一定会谱写更加辉煌的新篇章，为人的全面发展和人类社会文明进步贡献中国智慧和中国方案。

（转自《法治时代》杂志）