2026年是“十五五”开局之年，是全国国有企业党的建设工作会议召开十周年，也是《关于进一步深化国资国企改革的方案(2026—2029年)》启动之年，推动国企劳动、人事、分配三项制度改革（以下简称“三项制度改革”）走深走实，对更好激发活力、提升效率、增强动能具有现实意义和深远影响。

图/中经视觉

演进脉络

三项制度改革是贯穿我国国企改革发展全过程的一条重要主线，既是计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的缩影体现，更是国企在市场化浪潮中明确自身定位、塑造微观基础的生动实践。通过对这一演进脉络的再梳理再认识，能够为准确把握三项制度改革的历史方位和未来走向提供坚实基础。

一是探索起步阶段（1978年至1993年）：打破“大锅饭”，确立市场导向的改革方向。1978年党的十一届三中全会开启了中国改革开放的历史进程，国企从完全计划经济的行政附属物，转向“自主经营、自负盈亏”的新型主体。改革的逻辑是通过“放权让利”激活微观主体，下放生产计划、产品购销、资金运用、干部任免、职工录用等权力，逐步打破企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”的体制。1992年7月国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，在劳动制度上，实行劳动合同制试点，开始探索用工制度的市场化转向；在人事制度上，试行厂长（经理）负责制；在分配制度上，推行岗位工资制、计件工资制和承包经营责任制，初步确立“多劳多得”分配导向。这一阶段改革打开了市场化的大门，但改革主要集中在“增量”层面：新增用工逐步引入合同制，新增岗位试行竞争上岗，而存量人员的身份转换、历史包袱的消化等问题尚未触及。由于企业内部行政化管理色彩仍然浓厚，“铁饭碗”思维尚未根本动摇，改革成果在很大程度上还停留在“试点”“示范”层面，远未形成普遍性的制度安排。

二是攻坚突破阶段（1993年至2013年）：建立现代企业制度，解决冗员和体制机制障碍。1993年党的十四届三中全会明确建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是国企改革方向。三项制度改革第一次被正式纳入国企改革的“核心议程”，成为这一阶段改革的重中之重。在劳动制度上，伴随着国企“抓大放小”和破产兼并政策的推进，出现了大规模的人员分流和下岗再就业，客观上也为后续的用工市场化打下了基础、扫清了障碍。在人事制度上，取消企业行政级别，打破“干部”与“工人”身份界限，推行管理人员竞聘上岗；2003年国务院国资委成立后，国企董事会制度、干部任期制逐步建立健全，经理层开始从行政任命向契约化管理过渡。在分配制度上，工资总额预算管理、经营业绩考核和薪酬管理等制度得到系统建立。1994年《中华人民共和国劳动法》的颁布和社会保险体系的逐步完善，为三项制度改革的契约化、规范化和法治化提供了制度基础和保障。这一阶段改革成效是显著的，国企冗员问题得到大范围解决，用工制度基本实现从“身份管理”向“合同管理”的转变，市场化薪酬分配体系初步形成。人员“能进”的市场化入口基本打开，但“能出”的制度化出口仍然不畅；干部“能上”的选任机制日趋多元，但“能下”的退出机制缺乏刚性约束；分配上“能增”的激励手段逐渐丰富，但是“能减”的约束机制尚未配套到位。

三是深化推进阶段（2013年至2020年）：全面深化改革，构建市场化经营机制的制度框架。2013年党的十八届三中全会明确提出“深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革”，这是中央文件首次系统阐述三项制度改革的“三能”目标；2015年的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出“建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制”（即“一适应两挂钩”），构建了市场化分配制度的基本框架；2016年，《关于进一步深化中央企业劳动用工和收入分配制度改革的指导意见》印发；2019年，国务院国资委将三项制度改革确定为专项行动和国企改革的重点内容。从国企改革“1+N”政策体系到《关于深化国有企业改革的指导意见》，再到“十项改革试点”，三项制度改革被确立为国企改革的“牛鼻子”工程。这一阶段制度框架实现系统化搭建，中国特色现代企业制度不断完善，公司制改革全面完成，董事会建设取得重要进展，经理层成员任期制和契约化管理全面推行。但是三项制度改革的“形式符合”与“实质有效”之间还存在提升空间，“三能”机制在不少企业仍然停留在“制度文本”层面，“能下、能出、能减”由于触及深层次利益格局调整而推进缓慢，企业内部的管理行政化、薪酬平均主义、人员沉淀化等问题尚未得到根本性解决。

四是提质增效阶段（2020年至今）：2020年以来，三项制度改革的核心从“有没有”到“好不好”，着力实现“形神兼备”之下的制度与实践相贯通。2020年至2022年的国企改革三年行动，将三项制度改革作为重点突破领域，推动经理层成员任期制和契约化管理全覆盖，市场化选人用人机制全面推开，全员绩效考核普遍实施；2023年至2025年的国企改革深化提升行动，进一步以“功能使命性任务”和“体制机制性任务”双线并进，推动三项制度改革从“全面推进改革”走向“提质提效赋能、夯实制度机制基础”的新阶段；2025年3月《关于进一步深化中央企业劳动人事分配三项制度改革的指导意见》印发，明确到2030年底深化三项制度改革的指导思想、基本原则、目标任务、主体内容与实施要求；2025年12月的中央经济工作会议强调“制定和实施进一步深化国资国企改革方案”；2026年4月的中共中央政治局会议将“进一步深化国资国企改革”提升到战略高度。2020年以来至今，三项制度改革的突出特征是从“制度建立健全”迈向“制度落地生效”，从“点上突破”迈向“面上覆盖”，从“能上、能进、能增”的单向推进迈向“能下、能出、能减”的刚性约束。如何更好解决制度文件“形式完备”与改革成效“实质落地”之间的落差，如何推动三项制度改革从“浅层渗透”到“深度内化”的质变，如何更好发挥三项制度改革的牵引和支撑作用，成为当前和今后一段时期三项制度改革的重点和难点。

重要意义

三项制度改革之所以成为国企改革的“牛鼻子”“硬骨头”，是因为其直接决定着国企能否真正成为“按市场化机制运行”的微观主体，直接关乎国有经济在现代化产业体系中的“活力效率”，也直接触及企业中最能动的要素——人的创造性如何被激发、如何被释放。因此，深化三项制度改革在新发展阶段仍然具有现实的必要性、重要性和紧迫性。

一是构建高水平市场经济体制的内在要求。“十五五”规划纲要明确提出，充分激发各类经营主体活力。进一步深化国资国企改革，既要能够充分总结运用已有的经验与成果，也要能够聚焦深化三项制度改革中的痛点难点问题靶向发力。加快构建高水平社会主义市场经济体制，在提升活力效率上取得突破，关键是建立更加灵活有效的市场化经营机制，通过对企业内部权力格局、利益结构和运行模式进行深层重塑，推动三项制度改革从“制度文本”走向“治理实践”，从“放得活”的整体要求走向“管得好”的微观实现，进而推动国企降本增效、提质创新、增强市场竞争力，加快建设成为产品卓越、品牌卓著、创新领先、治理现代的世界一流企业，在中国式现代化征程中发挥更大作用。

二是加快培育发展新质生产力的重要支撑。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，也是掌握大国博弈主动权的关键举措。新质生产力以科技创新为引领，以全要素生产率大幅提升为核心标志，这就要求加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，三项制度改革无疑是关键环节和重要方面。面对新一轮科技革命与产业变革，国企要在新质生产力发展中担当“科技创新国家队”“产业控制主力军”“安全支撑压舱石”角色，履行好科技自立自强、现代化产业体系建设、新质生产力培育的功能使命，就必须要建立能够对市场作出快速响应的灵敏经营机制，就必须建立起能够吸引、激励、留住高素质人才的管理体制，就必须要推动国企真正按市场化机制运行、以市场化机制激发内生动力。从这个意义上说，深化三项制度改革不是国资国企改革的权宜之策，而是关系到新质生产力能否在国企落地生根的长远之计。

三是充分激发创新创造动力源的根本保障。现代化的竞争，归根到底是人才的竞争。三项制度改革的本质，正是为人才创造“想干事、能干事、干成事”的制度土壤。通过人事制度改革选拔战略型、创新型、专业型干部，为人才提供“能上”的通道和“发展”的空间。通过劳动制度改革集聚科技人才、核心骨干，优化人才结构，为人才创造“进得来、出得去”的柔性流动机制。通过分配制度改革强化中长期激励，激发科研人员创新活力，为国有资本布局优化、新质生产力培育、关键核心技术攻关提供人才机制保障。从这个意义上说，只有持续深化三项制度改革，才能为激发创新创造活力提供不竭动力。

问题挑战

劳动用工制度改革方面，一是员工身份固化的思维仍然存在。国企虽然普遍推行全员劳动合同制，但一些员工行政化、体制化思维尚未根本破除，将国企岗位视为终身保障，市场化契约意识较弱。一些员工技能落后、效率低下，成为冗员，年轻优秀人才晋升空间受限，影响队伍整体活力。招聘用工市场化程度还不够均衡，央企、省属国企公开招聘、竞争上岗落实较好，但部分基层企业还存在招聘程序不够规范、人情用工等个别问题。二是市场化退出执行刚性远远不够。员工不胜任退出机制易受维稳压力、考核标准模糊、法律保障不完善、内部人情干预等因素影响，辞退、调岗、降薪、淘汰不合格员工阻力较大，“进得来、出不去”还客观存在，末等调整、不胜任退出落地还有不小难度。三是用工总量与结构之间存在矛盾。一方面，一些国企还存在管理层级过多、用工总量冗余、一线和基层人才队伍不足，绩效考核与岗位调整、薪酬调整、退出机制等挂钩不够紧密，干好干坏差别不大，员工干事动力不足等问题；另一方面，随着业务发展和产业拓展，关键技术岗位、创新岗位的用工用人需求大增，科技领军人才、高技能人才和市场化职业经理人等市场化引进力度还不大，使得现有人才队伍结构还不能充分适配产业发展需求。

人事管理制度改革方面，一是经理层任期制和契约化管理未形成闭环。经理层成员任期制和契约化管理虽然基本实现应签尽签，但考核指标设置“避重就轻”、任期目标“就低不就高”、刚性退出条款形同虚设等现象并不少见。一些国企契约化管理流于形式，业绩目标设置宽松，考核标准模糊，考核结果与任免、薪酬、退出挂钩不刚性，一定程度存在着经理层“任期不担责、契约不兑现、考核不问责”“重签约、轻考核、弱约束”的情况，市场化选聘、契约化管理、市场化退出的闭环机制尚未真正形成。二是选拔任用机制有待进一步健全完善。一些国企党管干部、党管人才原则与发挥市场机制作用结合的思路不明确、办法还不多，还存在着行政化、论资排辈等突出问题，管理人员的交流、轮岗、选拔、培育、使用机制有待加强。竞争上岗覆盖率还不足，在基层企业较为突出。年轻干部、专业技术干部、市场化人才、科技人才、青年人才晋升通道狭窄，多通道晋升体系还不完善。三是不胜任退出与末等调整常态化不够。受人情文化、行政干预、考核不严等因素影响，不胜任、不称职、不在状态管理人员的考核退出还不够到位。一些国企做不到动真碰硬，干部降职、免职、调岗、退出执行力度弱，“上去容易下来难”。容错纠错机制还不完善，退出情形不够细化具体，退出干部安置渠道不畅。

收入分配制度改革方面，一是工资总额决定与增长机制有待完善。尽管近年来工资总额分配向作出突出贡献的人才和一线苦脏险累岗位倾斜已成为政策导向，但工资总额的总体决定和增长机制仍然需要进一步优化，特别是对战略性新兴产业、未来产业、新业态的探索与实践力度有待进一步加大。二是薪酬水平与经营业绩刚性挂钩还不足。一些国企绩效工资与个人贡献、薪酬与业绩、晋升与能力存在脱钩或弱化的情形，绩效工资占比不高，浮动薪酬占比不足，绩效考核结果区分度不高，考核结果应用不刚性。核心骨干、一线员工、科技人才激励不足，积极性创造性难以得到充分激发，激励的预期效果还没有充分显现。三是中长期激励覆盖范围有限。虽然股权激励、分红激励、岗位分红、项目收益分红等中长期激励工具在政策上已基本打通，但在实际操作中，受企业治理成熟度、资本市场条件、科技型企业资格限制等多重因素影响，覆盖面仍然有限偏窄。大量科技创新企业尚未建立起符合自身特点的中长期激励机制，客观上也增大了核心技术人才和管理骨干的引进难度与流失风险。

对策建议

凝聚深化改革强大合力。一是提高思想认识水平。三项制度改革能否真正落地见效，很大程度上取决于企业内部从管理层到普通员工的思想观念是否发生根本性转变。当前，三项制度改革的“重要性”已经成为普遍共识，但对于改革的“紧迫性”和“艰巨性”，以及“为什么要改革、为谁改革”的核心问题还需要进一步统一思想认识。二是加强统筹组织落实。重视改革形势教育和有关政策宣讲，引导广大员工积极支持改革、主动参与改革，在全企业范围内树立鲜明的价值导向。充分结合“十五五”时期目标任务和企业改革发展实际，优化完善三项制度改革任务举措，层层分解、层层落实，加强评估及时总结，确保改革取得实效。三是着力实现四个转变。从“要我改”向“我要改”转变，从被动执行转向主动推进变革；从“局部改”向“系统改”转变，推动劳动、人事、分配三项制度深度耦合与协同推进；从“形式改”向“实质改”转变，扭转“文件改了就算改了、制度建了就算改了”的倾向；从“短期改”向“长效改”转变，推动三项制度改革从“阶段性专项行动”走向“常态化工作”，使得市场化经营机制真正融入企业血脉。

推动实现员工能进能出。劳动用工制度改革的核心目标是员工能进能出、总量可控、结构优化、优进劣出。一是深化劳动用工制度改革。按照企业发展战略、“十五五”发展规划，紧密衔接各年度工作计划，既要结合企业实际情况，也要对标行业先进水平，按照“按需设岗、以岗定员”要求，做好定岗定编定员工作，科学合理确定用工总量，提高用工效率，精减冗余人员，优化人员结构，向一线、科技岗位倾斜，适配产业发展需要。二是推动劳动用工依法合规。针对劳动合同制、劳务派遣等各类用工特点与实际，重视加强各类劳动合同管理，确保签订、变更、续订、终止、解除等各环节规范有序，并能够及时结合业务需要和岗位特点，动态细化、优化、完善合同条款。根据招聘岗位要求、管理层级、人才类型、地区差异等因素，明确岗位任职条件，合理确定招聘方式，规范员工招聘程序，聚天下英才而用之。三是稳妥推动员工有序流动。提高人力资源管理水平，动态优化岗位设置，多种方式优化人员配置，实现人岗相适、人尽其才、流动有序。细化明确退出标准，完善畅通退出渠道，加强配套政策供给，积极稳妥推进员工市场化退出工作。

推动实现管理人员能上能下。人事管理制度改革的核心是管理人员能上能下，凭实绩用人、规范有序。一是深化契约管理形成有效闭环。经理层成员任职制和契约化管理从“应推尽推”“应签尽签”的形式覆盖走向“科学定约、刚性兑约”的实质管理。差异化设置考核指标，使契约目标更具科学性和挑战性，实现经理层成员的考核评价从“保险得分”导向转向“挑战极限”导向，形成“考核动真格、兑现真挂钩”的闭环机制。全面推行末等调整和不胜任退出相关制度，强化日常监督管理和考核评价结果应用，严格执行“谁下、怎么下、下去哪”的操作规范，真正实现强管理硬约束。建立调整退出后符合重新任职要求的条件标准和使用渠道。二是健全完善选拔任用制度体系。树立选人用人正确导向，大力弘扬企业家精神，完善选拔任用体系，拓展选人用人视野，严格选拔任用程序，持续在管理人员选拔任用中引入公开选拔、竞争上岗等市场化机制。统筹用好各年龄段干部，加强思想淬炼、政治锤炼、实干锻炼、基层磨炼等制度建设，加快形成合理队伍梯次。三是推动岗位管理体系精干高效。大力构建集团化、专业化、集约化的管控体系，压缩管理层级，优化岗位设置、机构设置和职能设计，合理确定管理人员职数，科学配置管理人员，释放人才潜力潜能。优化完善人才引育留用体制机制，建立管理、技术、技能等多序列岗位管理体系，为不同发展轨道的人才提供多元化成长路径。

推动实现收入能增能减。收入分配制度改革的核心是收入能增能减、多劳多得、优绩优酬、激励充分。一是深化工资决定机制改革。完善“一适应两挂钩”工资决定和增长机制，健全更加精准灵活、规范高效的收入分配机制。优化工资总额分类分级管控，推动薪酬分配向作出突出贡献的人才和一线苦脏险累岗位倾斜。加强全口径人工成本预算管理，建立动态监测预警预判机制，科学掌握人工成本调整变化情况，持续提升人工成本投入产出效率。二是健全全员绩效考核体系。根据企业功能定位、行业属性、发展阶段、业务特点和法人治理结构完善程度，差异化设置考核指标和权重，不断提升全员绩效考核的科学性、精准性、差异性、有效性。合理确定考核结果分布，强化考核结果应用，增强与职务职级晋升、岗位调整退出、收入增减变化、评级评优评先等刚性挂钩。三是构建科学合理激励体系。健全各类生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，形成以岗位价值为基础、以业绩贡献为导向的薪酬管理体系，实现“绩效增、薪酬增，绩效降、薪酬降”的强关联。合理拉开收入差距，坚决破除“高水平大锅饭”。综合运用多元化激励工具，形成精神激励与物质激励并重、短期激励与中长期激励衔接的激励格局。服务现代化产业体系建设和高水平科技自立自强，着力加大承担关键核心技术攻关、打造原创技术策源地和培育现代产业链链长任务等领域科研核心骨干、高技能人才的激励保障力度。

（国务院国资委研究中心党委副书记 杜国功）