复议决定能否为不合法的

行政诉讼起诉“续命”

【裁判要旨】原行政行为已超过法定起诉期限，或当事人无利害关系（不具有原告资格），即便复议机关错误作出维持决定，当事人一并提起诉讼后，人民法院经审查认为不符合起诉条件的，应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第一百三十六条第七款，裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。

起诉期限制度的价值在于维护行政法律关系的稳定性，已经丧失的诉权不能通过申请行政复议“起死回生”，复议维持决定亦不能为不合法的行政诉讼起诉“续命”。

【基本案情】2011年10月，某省林业厅作出《占用林地批准书》，批准某公司临时占用林地。陈某等5人当时未提起行政诉讼。时隔近6年，2017年7月，陈某等5人向国家林业局申请行政复议。2017年9月，国家林业局作出维持决定。陈某等5人在收到复议决定后15日内向法院起诉，请求撤销原批准行为及复议决定。

【实务问题】原行政行为已超过《行政诉讼法》规定的最长起诉期限（5年），虽当事人针对复议维持决定在法定期限内起诉，法院是否还应进行实体审理？复议维持决定能否让“过期”的原行政行为重新进入司法审查视野？

【裁判意见】最高人民法院经综合审查认为：

第一、起诉期限是法定起诉条件，不因复议程序而重新计算。《行政诉讼法》第46条第2款规定，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，法院不予受理。本案原批准行为作出于2011年10月，陈某等5人于2017年9月才提起诉讼，已超过5年最长起诉期限。该期限是客观期间，不适用中断、中止，也不因事后申请行政复议而改变。

第二、丧失的诉权不可通过行政复议复活。当事人对原行政行为不服，固然可以申请行政复议，但这不意味着复议程序可以修复起诉期限的“瑕疵”。若允许起诉期限届满后通过申请复议并在维持后重新获得15天起诉期，起诉期限制度将形同虚设。

第三、应当裁定一并驳回。根据《行诉解释》第一百三十六条第七，原行政行为不符合复议或诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，法院应裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，原行政行为因超过起诉期限不符合诉讼受案范围，复议维持决定不能改变这一“程序状态”，法院应直接以不符合起诉条件为由，裁定一并驳回。

【典型意义】本案明确了“起诉期限届满”是原行政行为丧失司法救济资格的“绝症”，复议维持决定无法“妙手回春”。实践中，部分当事人试图通过“先复议、再诉讼”的策略延长起诉期限，《行诉解释》第136条明确否定了这种“借壳上市”的做法。法律不保护权利上的“睡眠者”：要么在知道行政行为之日起6个月内直接起诉，要么在收到复议决定后15日内起诉。试图利用复议程序规避起诉期限，或指望复议维持决定“刷新”原行政行为的起诉期限，均行不通。

【法律评析】最高人民法院通过（2018）最高法行申7418号裁定书，对“复议维持共同被告”制度下的程序衔接作出了限缩解释，极具审判实务指导价值。

程序审优先于实体审。许多当事人存在误区：认为只要复议机关作出维持决定且当事人在15日内起诉，法院就必须进行实体审查。最高院强调程序审查的优先性——法院必须先审查起诉是否符合法定条件。如果原行政行为已“过期”或当事人“没资格”，无论复议决定对错、原行政行为是否不合理，法院大门均无法打开。

“共同被告”的范围限定。复议维持的共同被告身份隐含前提：诉讼必须合法成立。若对原行政行为的起诉本身不合法，“共同被告”制度即失去适用基础，复议决定无法将“已死”的原行政行为带入诉讼程序。

复议纠错义务与司法审查的分工。司法权审查的是“诉”的合法性，“诉”不合法则终止审理。复议机关是否应当维持、维持是否正确，在起诉被驳回后已无司法审查必要。当事人若认为复议维持决定侵权，在司法渠道走不通的情况下，只能通过信访或向上级申诉解决。

遏制“程序空转”。若允许超过起诉期限的当事人通过申请复议重启诉讼，将导致大量陈年旧案涌入法院，破坏行政法律关系稳定性，浪费行政和司法资源。正如（2016）最高法行申2976号案所指出的：“以牺牲被告的利益为代价考虑原告的利益，有失公允”，对于程序滥用，法院应坚决裁定驳回。

【案件索引】（2018）最高法行申7418号

转自：海纳百川