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作者简介：陈胜，西北政法大学经济法学院；洪浩熠，北京市中伦文德律师事务所上海分所；陈汇乐，上海市宏志律师事务所。

文章来源：《保险理论与实践》2025年第10辑

一、引言

随着现代保险业的发展，保险业务领域的功能和范围逐渐扩大，在金融系统中的角色定位也随之转变。过去，保险业务通常被认为是金融系统中最具稳定性的部分，但当下，它已经演变为金融系统风险中应当被高度重视的一环。

2008年美国国际集团（AIG）的濒临破产，引发了全美金融市场的海啸，迫使美国政府投入1823亿美元的救助金，以避免对整个市场的毁灭性打击。如何面对保险行业潜在的风险，建立一套完整的、动态的风险应对机制，提前化解风险，确保金融体系健康、平稳的发展，是当下重点问题。根据《联邦存款保险法》，当受保护金融机构面临破产时，联邦存款保险公司（FDIC）将担任法定接管人，自动获得一系列权利，涵盖代表破产机构就其资产清算过程中的法律问题提起民事诉讼，以及向未能履行对破产金融机构法定职责的高级管理人员追索损失的权利。

本文将深入探讨美国保险公司的接管制度，分析接管前的风险监测和评估工具、接管行动的具体措施，以及接管后债权处理和资产处置等，对美国保险公司接管制度进行了研究与整理，展示其在保护投保人利益、维护市场稳定和促进保险业健康发展方面的经验和做法。

二、美国保险公司接管制度简介

与一般企业不同，美国保险公司破产适用州法律而非联邦破产法律，包括该公司所在州及开展业务各州法律。在接管濒临破产的保险公司时，接管者须考虑这些州的法律。

美国大多数州制定了保险公司保全、重整和清算相关法律法规，这些法规大多以美国保险监督官协会（NAIC）的三个示范法为模板，包括《统一保险公司清算法》《保险公司重整和清算示范法》以及《保险公司接管示范法》。接管程序通常由保险公司注册地所在州法院启动，外国保险公司将由其运营地所在州启动。

三、接管前的工具

（一）行政监督（Administrative Supervision）

州监管机构可对危及投保人、债权人或公众的保险公司发布行政监管令，指派行政监督官接管。在此状态下，保险公司未经批准不得处置、转让或抵押资产，不得支出超额费用，不得关闭银行账户、借出资金、终止再保险、合并兼并，不得签订新再保险合同或使保单失效。若公司不遵守命令或无力偿债，监管机构即可申请接管令。

（二）扣押令（Seizure Order）

抵押令旨在维持保险公司的现状，并由监管机构决定是否释放保险公司或进一步接管行动。监管机构可以向有管辖权的法院申请扣押令（IRMA，201），申请书应涵盖：（1）一个或多个法定理由；（2）投保人、债权人或公众的利益因延迟进入这种命令而受到威胁。

1.命令的内容

该命令指示监管机构占有和控制保险公司的资产、账簿、记录等，并将保险公司的场所控制权移交给监管机构。同时禁止保险公司及其董事、经理、代理人处置财产或开展业务，除非得到监管机构或法院的许可。

2. 期限

扣押令会规定它将在接管法院认为必要的有效时间，以便监管机构确定保险公司的状况。

3. 异议

保险公司可以向法院申请听证和审查。IRMA 201（F）规定，法院应在请求后15天内举行听证会。如果监管机构认为有必要进一步发布法院命令以保护投保人、债权人、保险公司或公众，法院可以举行听证会以延长或修改命令。

4. 保密性

IRMA要求与司法程序或审查扣押有关的所有记录和文件必须保密（IRMA，206（A））。

5. 外国或外国保险公司的财产保全

大多数州授权监管机构向法院申请辅助命令，以保全外国或外国保险公司的财产（IRMA，1001）。这种命令的理由和条款通常与针对国内保险公司一致。如果外国保险公司的财产被其所在国或外国的官方行动扣押，或者其在该州的授权证书已被撤销或从未被签发，监管机构可以寻求扣押或保全令。

四、接管行动

接管行为具体包括保全、重整和清算等（IRMA，207）。IRMA列出了22个理由，监管机构可以根据具体情况在任何特定时间采取合适的接管形式。

（一）保全令（Conservation）

有管辖权的法院可以根据监管机构的申请下达保全令（IRMA，301）。保全令的目的是让监管者决定对财务受损的保险公司应该采取的行动方案。在该命令发布后的180天内，监管机构必须提出申请，解除保险公司的保全，或向法院申请重整令或清算令（IRMA，302）。

大多数州允许监管机构单方面向法院申请保全令，诉讼程序被封存并处于保密状态。这一机制允许监管机构在不发出通知的情况下接管保险公司，防止潜在的资金挪用和资产流失。诉讼程序的持续保密性使监管机构能在不为公众所知和对保险公司的业务造成损害的情况下恢复正常的业务运作。

（二）重整令（Rehabilitation）

监管机构可以向有管辖权的州法院申请重整令（IRMA，401），补救保险公司并清偿其债务以避免清算，或者为保险公司的清算做准备。

1. 理由

监管机构向法院申请重整令的理由因各州而异，需表明有必要对保险公司进行重整。

重整程序是一个正式的对抗性程序，从监管机构提起诉讼开始，保险公司收到诉讼传票后，可以作出回应，并且必须被给予听证的机会。当判决生效后，败诉方可以上诉。

2. 重整令的内容

重整令任命重整管理人并扣押保险公司资产，在法院的全面监督下管理这些资产（IRMA，401（A））。重整令赋予重整管理人对保险公司所有资产、账簿、记录、账户的所有权，还包括中止未决和潜在诉讼。

IRMA 401（B）要求重整管理人至少每半年提交一次报告，包括有关重整计划可行性报告。重整令应暂停董事、高级职员和经理的权力，但重整管理人授权的除外。

重整令可以禁止保险公司承保新业务，或严格限制承保的新业务的数量和类型，或对续保施加限制。该命令可能暂停赔付，并停止转让寿险合同的现金或贷款价值。

该命令会要求暂停向股东、关联公司和子公司支付任何红利。重整管理人可能会限制新的投资，甚至清盘某些投资。

3. 与担保协会（Guaranty Associations）的协调

IRMA 405要求重整管理人与因清算令而被触发的担保协会合作。重整管理人应向协会提供它们在清算之日承担的保单义务所需的数据，并安排与协会或其国家组织会面，规划清算工作。

4. 重整计划

根据IRMA，除非接管法院延长期限，否则重整计划必须在重整令发布后一年内提交。IRMA 403 (C)列出了四项要求：（1）计划必须保证每一类索赔人得到的“优惠待遇”不低于这些索赔人在保险公司被清算时得到的待遇；（2）计划提供充分的重整手段；（3）计划必须提供足够的财务数据；（4）计划必须涵盖对财产账簿和记录的处置。

403 (D)提供了重整管理人需要考虑的事宜，包括支付索赔的优先级、将破产保险公司的业务转让给有偿付能力的保险公司、对第三方重整管理人施加监管标准、聘请第三方重整管理人或担保协会处理索赔、对第三方重整管理人进行定期审计、为非保单债务设定终止日期等。

起草重整计划需考虑是否保留原管理层或引入新管理层、制订商业计划、为债权人制订解决方案、设计营销计划、制定艰难情形预案、制订承保计划、定期向法院和附属州报告财务状况、争取其他管辖区接受该计划、补充资本和盈余至可接受水平、收集非流动性资产、处理再保险计划以及考虑保险公司的出售或重组等事项。

IRMA规定，当计划提交给法院时，任何利益方都可以提出反对意见。法院经必要的听证会后，可以批准、不批准或修改该计划。

若重整不可行，重整管理人应准备对保险公司进行清算。重整管理人应整理保险公司的资产、账簿等，确保有序过渡到清算。

5. 终止重整计划

如果监管者确定导致重整程序的原因和条件已经消除，就可以向法院申请终止重整的命令，允许保险公司的所有人和董事重整对保险公司及其业务的占有和控制。在归还所有权或控制权之前，重整管理人必须确保保障基金是完整的（IRMA，901）。

如果重整失败，进一步尝试重整会增加保单持有人、债权人或公众的损失风险，这时就需要申请清算。

（三）保全和重整的共同考虑因素

1. 考虑因素

接管机构需评估可调集的资产和可减免的负债，以提供足够现金流来管理保险公司日常运作。接管机构要防止保险公司承担更多的负债。接管机构需确定保险公司的盈利业务，最大限度地提高承保利润、现金流和出售给投资者的可能。

2. 业务问题

接管机构需要定期进行现金流研究，确定保险公司是否有足够的现金流满足其运营需求，并确定需要从投资者筹集多少资金来维持运营。

保险公司的重整可能取决于某些资产的估值或未来盈利能力。有必要根据公认会计原则（GAAP）和法定会计原则（SAP）对这些资产进行估值，确定其在修复、收购、合并或资产出售中的价值。谨慎的做法是根据当前的市场价值编制资产负债表。

接管机构应评估保险公司或其资产的适销性；应关注保险公司的业务账簿及其代理网络的价值；需聘请精算师进行费率研究和其他评估，包括评估法律变化是否影响保险公司产品的盈利能力。

接管机构需要仔细分析退保请求，在寿险和健康险公司接管中，还应该考虑是否暂停现金退保、保单分红。

3. 出售保险公司

出售保险公司的计划应涵盖：①需评估投资人的财务稳定性，确保他们具备足够的资金维持保险公司运营；②明确购置资的来源，验证资金的合法性和可持续性；③审查收购方的身份和背景，了解其商业信誉和行业经验；④保证收购活动的合规性；⑤确保收购计划为投保人和债权人提供充分的保护措施；⑥全面评估收购对保险公司整体运营和未来发展的影响，确保收购能为公司带来积极的改变和长期的稳定。

（四）清算（Liquidation）

若存在《保险公司破产管理示范法》第207条情形，监管机构认为继续重整或保全将增加投保人损失的风险，可以向法院申请清算令。在清算过程中，清算管理人必须确定债权人，按照法定的优先次序调集和分配资产，解散保险公司。

1. 清算令

如果法院认定监管机构已充分证明了任一法定清算理由，就应发布清算令，指定监管机构为保险公司的清算管理人，赋予清算管理人对保险公司所有资产和记录的所有权。清算管理人能在法院的全面监督下控制保险公司的各方面业务。保险公司的管理层和／或股东可以对清算令提出异议。

清算令生效后，清算管理人被赋予保障、管理和分配财产资产的职责。清算令根据保险公司所在州法律，通常包括任命清算管理人并赋予其职权；将保险公司的所有账簿、记录和资产交付给清算管理人；禁止其他各方对清算管理人、保险公司或投保人采取行动等。

2. 对保单的影响

NAIC示范法规定了人寿、健康和年金保单的延续性。通常情况下，人寿和年金合同会被转移到有偿付能力的第三方保险公司。部分清算令会解除未完成的保单，并确定对破产保险公司的债务和索赔的日期。

3. 清算管理人的权力和职责

清算管理人依据法规和法院命令被授予一系列权力，包括出售、放弃或以其他方式处置保险公司的资产（以保险公司资产为担保进行融资），以清算管理人或保险公司名义进行诉讼和辩护。清算管理人有权禁止其他法院管辖诉讼，以保证清算程序的统一和效率。清算管理人还可以任命特别代表，聘请律师、顾问、会计师和其他专家支持清算工作。

管理人需与保障基金和协会协调，必要时与国家保险保障基金理事会和/或国家人寿和健康保险担保协会协调，确保清算过程中平衡各方利益。清算管理人有权订立和取消合同，以满足清算的需要。

4. 破产原因及诉讼追偿

清算管理人应调查保险公司破产的原因，包括资本不足；无法收回或虚报的资产；承担风险的损失准备金不足；挪用或不当处理保险公司资金；无利可图的业务范围或疏忽的承保；有风险的投资；董事和/或高管的管理不善等。清算管理人应仔细审查和分析与所有关联公司的交易。

由于一些州的诉讼时效较短，清算管理人应及时确定是否对前董事、高管和顾问以及某些债务人提起诉讼。NAIC和FBI已经制定了一份调查表，供清算管理人在向美国司法部报告时使用，以便启动刑事调查。

5. 通知

大多数州法规规定了针对现有及潜在债权人的通知的最低要求。清算管理人必须通知：保险公司开展业务的每个管辖区的监管机构；受影响的保障基金；保险公司的代理人以及投保人。清算管理人可能被要求通过出版物发出通知，通常发布在保险公司主要营业地所在县广泛发行的报纸上。潜在债权人需在通知中规定的截止日期前提出索赔。

6. 提出索赔的截止日期

根据IRMA，除非法院同意，否则该日期不得晚于清算令生效后的18个月（IRMA 701（A））。如果索赔人确实满足了提出逾期索赔的标准，该索赔将被置于较低的分配优先权之下（IRMA 801（1））。

7. 跨州或跨境清算

保险公司清算由保险公司住所地所在州的清算管理人进行。然而，大多数保险公司在多个州都有营业执照，这些州可能被授权建立辅助接管机构。外州监管机构可以向有管辖权的法院申请任命一个辅助管理人。如果州内有足够的资产，或者如果出于保护债权人的目的，或位于该州的投保人授权建立辅助破产管理，监管机构将被指定为辅助管理人。这些州的辅助管理人协助属地管理人收回资产和清算债权。

在涉及一个或多个互惠国的破产程序中，无论资产位于何处，所有互惠国居民的债权都被赋予从一般资产中支付的同等优先权。依据IRMA 1001，对辅助接管的要求已经被简化。

五、结语

美国保险业的稳健发展得益于其完善的法律制度和发达的资本市场。虽然保险公司存在倒闭的可能性，但通过州政府和联邦政府的多层次保护机制，以及持续监督和行业自律机制，保险公司的风险被有效控制在较低水平。美国的保险公司接管制度为其市场的稳定和保单持有人的利益提供了保障。接管前的风险监测与评估工具，接管行动中的保全、重整和清算措施，接管后的债权处理和资产处置，均能够在保险公司面临财务困境时，有序、高效地进行干预，最大限度地减少对市场和保单持有人的负面影响。

编辑：于小涵

中国保险学会

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