为数字中国立标 为全球治理探路

开栏的话

2019年，党的十九届四中全会明确将数据列为生产要素。2022年，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对构建我国数据基础制度进行了全面部署。2026年1月25日，《中华人民共和国国有资产法（草案）》结束公开征求意见，数据——这个数字经济时代的“石油”，首次在国家基本法律层面被明确定义为“资产”。如这部法律能正式出台，将意味着数据的估值、入表、交易、抵押有了根本大法的依据，长期制约数据要素市场发展的“产权之困”有了坚实的法律基础。

为此，我们开设《数智湃》专版，将从制度演进、法规落地、市场实践、产业创新、技术前瞻与国际比较等多个层面，持续追踪这场深刻变革的进程，解读数据要素化背后的制度创新与时代脉动，记录中国数字化建设的重要历程。敬请关注。

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数据要素化进程中的里程碑事件——《国有资产法（草案）》首次将数据资产纳入法律监管范畴。

■ 中国经济时报记者 刘晨曦

1月25日，《中华人民共和国国有资产法（草案）》（以下简称《国有资产法（草案）》）结束面向社会公众征求意见。该草案于2025年12月22日提请全国人大常委会审议，多处提及数据资产与国有资产管理数字化，围绕数据资产管理构建了多层次规范体系，首次将数据资产纳入法律监管范畴。这是国家立法层面首次对“数据资产”概念进行了正式确认与法律定位。

从“生产要素”到法定“资产”，数字化建设制度拼图得以填补

当前，我国数字经济规模持续扩大，数据资源的价值开发与治理复杂性同步提升，其在权属界定、价值评估、流通利用与安全管理等方面面临诸多挑战。在事实层面，数据要素的价值潜能已被广泛认知并开发利用，但在制度层面，数据在资产管理体系中的定位较为模糊，在国家法律层面，数据始终未被明确赋予与传统不动产、动产等并列的“资产”地位。这不仅已成为规范其管理、释放其潜力的关键瓶颈，也从根本上制约着数据要素的安全、高效与有序流通。

《国有资产法（草案）》的发布，正是从国家治理体系和治理能力现代化的高度出发，对数字经济纵深发展的迫切制度需求的回应。该草案最核心的突破在于，它不仅将数据资产写入条文，更通过精巧的立法技术，为其规范管理和发展指出了明确的航道。

草案第八条，创造性地提出了一个极具包容性的“其他国有资产定义”，这正是为数据、空域等当前及未来可能出现的新型资产预留的法律接口，体现了立法的前瞻性与系统性。

本次草案的另一亮点，在于其第六十一条明确了数据资产与其他类别资产并列管理的法律地位，使其实现了从“数据要素”到“数据资产”的关键一跃。

虽然早在2019年党的十九届四中全会就将数据列为生产要素，各地也在探索数据产权登记与交易机制，但在由全国人大常委会审议的国家基本法律草案中明确其资产属性并纳入监管框架，尚属首次。其实质上是为数据在经济与法律体系中颁发了正式的“身份凭证”，标志着数据要素从理论概念、政策对象向法定权利客体的关键一跃，其象征意义与规范效力远超出具体管理条款本身。这为后续的数据资产入表、估值、交易、审计和责任追究提供了根本性的法律依据，是构建统一规范的数据要素市场不可或缺的前提。

这并非一次简单的概念延伸，而是一场深刻的认知升维革命。数据资产正式入法，其影响将如涟漪般扩散至国家治理和经济社会的各个层面。它标志着国家的资产观从工业时代的“有形实体”，正式跃迁至数字时代的“无形要素”，为中国抢占全球数字经济制高点，筑牢了最为关键的制度基座。

构建治理闭环：三项关键条款描绘数据资产管理图景

《国有资产法（草案）》通过三项各有侧重又相互支撑的条款，系统性地描绘了国有数据资产的管理图景，形成了从责任落实、能力建设到地位确立的完整闭环。

首先，通过明确管理责任破解“履职数据”沉睡困境，从顶层设计层面填补了公共数据资产的法律定位空白。在数字化浪潮席卷全球的今天，行政事业单位在日常履职中积累的海量数据，正从单纯的行政记录转变为具有价值创造潜力的新型资产。但是长期以来，公共数据资产权属归属、监管边界与价值实现路径均存在制度空白，导致其难以纳入规范的国有资产管理体系，面临流失、滥用等潜在风险。

《国有资产法（草案）》第十八条着眼于管理责任的源头明晰，首次在法律层面明确国家机关和事业单位负有主动管理职责。本草案明确规定，国家机关和事业单位“应当加强对履职形成的数据资产的管理”，将社保数据、地理信息、交通流量、政务服务记录等公共数据从传统行政履职记录，正式升格为需严格保障安全、规范管理使用的国有资产，为各级政府管理公共数据提供了明确的法律依据。

这一规定将改变过去部分公共数据“谁产生、谁持有、谁处置”的模糊状态，推动管理思维从简单的信息保管向系统的资产运营转变，为后续的安全共享与高效利用奠定坚实基础。

尤为关键的是，这一条款的探索与国家数据要素基础制度体系形成深度呼应。结合《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出的“三权分置”产权框架，《国有资产法（草案）》进一步明确了公共数据资产的国有属性，为数据资源持有权、加工使用权、产品经营权的分置运行提供了国有资产管理层面的法律支撑，推动数据产权制度与国有资产管理体系有机衔接。

其次，着眼于国有资产现代化监管的升级，将“数字化建设”与“动态监管”提升至国务院和地方政府的统筹职责高度。这不仅仅是技术手段的升级要求，更蕴含着国有资产监管理念的深刻变革。

面对资产实时变动、形态虚拟、价值波动的特性，传统的静态报表和事后审计已力有不逮。《国有资产法（草案）》第四十一条要求通过统筹建设数字化监管体系，实现对资产存量、流量、价值与风险的实时感知与智能分析，从而推动国有资产监管从事后反映走向事前预警、事中干预的动态精准治理模式。同时，该条款进一步强化国有资产管理过程中相应数据资产的管理。该条明确国务院和地方政府统筹国有资产数字化建设工作。

再次，奠定数据资产法律地位的平等基石。《国有资产法（草案）》第六十一条作为整个制度设计的支柱性条款，其明确赋予数据资产与其他类别资产的并列管理地位。这一“并列”绝非简单的文本排序，而是法律意义上的平等赋权。它意味着在资产统计、产权登记、收益上缴、转让程序乃至责任追究等所有管理环节，数据资产将适用与实物资产、金融资产等相同的法律规则与标准。这从根本上解决了数据资产在经济活动和法律实践中“无法可依”的困境，为其进行会计入表、融资抵押、产权交易等市场化操作扫清了根本性的法律障碍。

从明确管理责任，到升级监管手段，再到确立平等地位，《国有资产法（草案）》的相关条款共同构成了数据资产法治化治理的初始闭环。

《国有资产法（草案）》对数据资产的纳入，不仅填补了我国数字化建设拼图的制度空白，也为数据要素安全、高效地参与国民经济循环注入坚实的制度动力，标志着我国数字化建设正从分散的政策推动迈向以法治化、规范化为核心特征的新阶段。

随着征求意见结束，草案将在吸纳各方意见后进一步完善并履行后续立法程序。无论细节如何调整，其确立的“数据作为国有资产重要组成部分”这一原则，已为中国数字经济的规范发展与长期繁荣，刻下了一个深刻的立法坐标。

目前，在国际上还没有相关法律明确将数据作为资产，中国《国有资产法（草案）》在这方面的创新在国际上是首次，这部法律的出台将在数据要素制度建设方面迈出重要且关键的步伐。

总 监 制丨王列军 车海刚