完善司法公正实现和评价机制

加强和规范人民检察院审查起诉工作

——最高检重大犯罪检察厅负责人就《人民检察院审查起诉质效标准（试行）》相关情况答记者问

日前，最高人民检察院制定印发《人民检察院审查起诉质效标准（试行）》（下称《起诉质效标准》）。据悉，这是最高检时隔近二十年再次就审查起诉工作制定标准。此次《起诉质效标准》出台背后有着怎样的深层考量？从谋划部署到正式发布，最高检在起草《起诉质效标准》过程中开展了哪些工作，主要有哪些考虑？《起诉质效标准》有哪些值得特别重点关注的地方？最高检重大犯罪检察厅厅长张建忠回答了记者提问。

问：这是最高检时隔近二十年再次就审查起诉工作制定标准，此次《起诉质效标准》出台有着怎样的深层考量？

答：出台《起诉质效标准》的主要目的是完善司法公正实现和评价机制，加强人民检察院审查起诉基本职能建设，推动高质效办好每一个案件。具体有以下考量：一是为贯彻落实党中央决策部署。党的二十届四中全会明确要求“强化检察监督”，强调“规范司法权力运行，完善司法公正实现和评价机制”，意味着要通过制度机制的完善，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。为落实好这些要求，今年1月，全国检察长会议突出强调，要持续健全检察环节的司法公正实现和评价机制，明确提出构建高质效办案的“五个体系”，其中评价标准体系重在为高质效办案提供更加科学的认定标准，让“高质效”办案有依循、能对照、可评价。二是为满足司法实践的新需求。随着我国社会治安形势、犯罪结构、刑事法律及司法政策等发生深刻变化，审查起诉工作面临诸多新要求、新任务。司法体制改革后，在捕诉一体办案模式下，一定程度存在捕诉标准混同、起诉标准把握不当等问题，有必要进一步明确捕诉各自的标准，以指导各级检察人员依法准确适用起诉、不起诉。三是为与现行法律法规衔接配套。2007年最高检原公诉厅制发的《人民检察院办理起诉案件质量标准（试行）》和《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》（以下简称“2007年标准”），在规范审查起诉工作、提高审查起诉质量等方面发挥了重要作用。但“2007年标准”制定近二十年，所依据的刑法已修正六次，刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》也已分别修订两次，大量司法解释及规范性文件修订出台，与当前法律规范体系不相匹配，相关的新规范、新要求需要被纳入审查起诉质效的评价标准内。四是为做实刑事案件“三个管理”。近年来，最高检党组高度重视案件管理工作，提出一体抓实检察“业务管理、案件管理、质量管理”这“三个管理”。应勇检察长深刻指出“每一个高质效案件，既是办出来的，也是管出来的”，审查起诉作为刑事检察办案的关键环节，是刑事案件质量的基础和重要保证。出台《起诉质效标准》为审查起诉案件管理、开展质量检查评查、落实司法责任制等提供明确的、科学的质效评价标准，是做实“三个管理”，规范和引领高质效办理审查起诉案件的现实需要。

问：从谋划部署到《起诉质效标准》正式发布，最高检在起草《起诉质效标准》过程中开展了哪些工作，有哪些重要考虑？

答：在起草过程中，我们力求《起诉质效标准》既符合最高检党组的要求，又贴合一线办案实际。为此，最高检重大犯罪检察厅牵头组织开展了公诉案件办案质效系列专题调研活动，组建起草专班研究《起诉质效标准》，在形成初稿后广泛征求最高检相关内设机构、各省级检察院、专家学者和最高法、公安部、司法部意见。最高检院领导高度重视稿件起草，不仅全程给予指导，还多次组织专题研究、修改完善。2026年3月31日，最高检检委会审议通过了《起诉质效标准》。

起草中主要有以下考虑：一是将起诉质效标准与不起诉质效标准统筹考虑。“2007年标准”分为“起诉案件质量标准”和“不起诉案件质量标准”两个文件。考虑到起诉与不起诉同属审查起诉环节、一体两面，本次修订将起诉与不起诉纳入同一个文件，并且为便于根据实践情况灵活调整，文件以“试行”方式印发。二是坚持案件的实体、程序、效率、效果的标准兼顾，突出高质效办案引领导向。《起诉质效标准》既包括对案件实体处理的“静态”评价标准，如案件处理结果是否正确、是否达到起诉条件等；也包括对审查起诉工作程序的“动态”评价标准，如对起诉、不起诉的具体程序作出规定等；既包括对办案效率的评价标准，如是否有超期办案等；也包括办案效果的评价标准，如犯罪行为破坏的社会关系是否得到修复，是否有不良社会影响等；三是全面的案件“评价标准”与有重点的“办案指引”相结合。《起诉质效标准》将散见于刑事诉讼法等相关法律法规中对审查起诉各方面的办案要求全面概括地纳入进来，给予宏观的、方向性的标准指引；同时，针对近年来司法实践的突出问题、司法办案难点或者新的法律法规等，提炼总结审查重点、具体要求、工作方法和考量因素等，以提升《起诉质效标准》的实操性。如《起诉质效标准》对证据审查的重点、五种类型不起诉的适用标准分别列明，对实践中重点不起诉类型的适用，除列明适用基本条件外，还反向列明了“一般不适用”的情形；对于认罪认罚程序、涉案财物处理等近年来新的办案要求予以专条规定。四是坚持严格依法与满足实践需求相统一。起草中，既严格依照刑事诉讼法、最高法刑事诉讼法解释、最高检刑事诉讼规则以及“两高三部”认罪认罚指导意见等现行规定，又充分考虑司法实践，通过吸收借鉴相关办案规定、研究成果以及各地检察机关审查起诉工作的实践经验，力求将近年来刑事案件办理的成果经验转化为长期有效的办案标准，确保条文规定有法律或实践依据。五是坚持正向指引与底线要求相配合，科学设定质效等次。《起诉质效标准》详细规定案件起诉、不起诉基本标准同时，对起诉、不起诉案件分别设定了质效不高、不合格的标准，每个标准都规定了具体情形，为检察官提供清晰的履职导向。同时，为防止出现“过多过细的负面评价容易打击办案积极性，导致办案束手束脚、不敢办、不善办”的问题，《起诉质效标准》严格认定办案质效不高或者不合格的程序，规定应当经案件质量评查后，报请检察长或者检察委员会决定，确保等次认定的审慎性。

问：我们注意到，《起诉质效标准》分为总体要求、起诉案件质效标准、不起诉案件质效标准、附则四个部分，共40个条文。请您介绍一下《起诉质效标准》的整体架构和主要内容？

答：《起诉质效标准》四个部分各有侧重，主题突出。第一章规定审查起诉工作在高质效办案、严格依法、惩罚犯罪与保障人权并重、证据裁判、宽严相济、依法全面履职等六方面的总体要求。第二章规定起诉案件的基本标准、质效不高的标准以及不合格的标准。明确了起诉案件基本标准，并细化了犯罪事实审查重点、常见及特殊证据审查要求，强调了依法排除非法证据、诉讼程序合法性等要求，对认罪认罚案件办理、涉案财物审查等具体程序也作出提示。第三章规定不起诉案件的基本标准、质效不高的标准以及不合格的标准。系统规定了法定不起诉、证据不足不起诉、酌定不起诉、附条件不起诉及特殊不起诉的办案基本标准，以及一般不适用证据不足不起诉、酌定不起诉的情形。第四章附则明确《起诉质效标准》的适用要求及施行时间等内容。

问：我们注意到《起诉质效标准》涉及审查起诉方方面面的工作，为了便于大家快速理解，请您介绍一下有哪些重要方面值得关注？

答：一是为确保内容聚焦、简洁实用，《起诉质效标准》采用了先总后分的行文方式。第二章的第七条列明达到起诉案件的基本标准包括“犯罪事实已经查清”“证据确实、充分”等九项要求，后续条文再逐一对九项要求的具体标准进行规定；第三章的第二十三条列明达到不起诉案件的基本标准，后续条文再分别对五种不起诉类型的办理标准，及重点不起诉类型的“一般不适用”的情形予以列明。二是更加注重案件事实的审查认定。《起诉质效标准》第八条明确了办理审查起诉案件“犯罪事实已经查清”的标准，列举了五种可以认定为“犯罪事实已经查清”的具体情形，为检察官在复杂案件中准确把握起诉标准提供了明确指引。第九条依据最高检刑事诉讼规则等规定，列明了审查起诉应当注意查明与事实情节相关的事项，并根据司法实践强调了审查起诉还要注意审查“发破案经过”“被害人有无过错”“犯罪嫌疑人的到案情况、一贯表现、认罪悔罪态度、退赃退赔及赔偿谅解”“涉案财物处理的事实”等。三是注重证据全面收集审查运用。《起诉质效标准》第十条、第十一条分别重申了“证据确实、充分”“间接证据定案”的标准；第十二条根据法律法规，结合办案实践，强调对证据客观性、关联性、合法性审查，明确审查证据中注意对案件证据的调查核实，该排除的排除、该纠正的纠正；第十三条规定对证据审查的标准，明确办理审查起诉案件应当审查单个证据的证明力，同时注重审查各证据之间关联性，注重审查在案、有罪、罪重、定罪的证据，同时注重审查发现和收集不在案、无罪、罪轻、量刑的证据，以及审查涉案财物的有关证据。四是注重“适用法律正确”以及共同犯罪的分层处理。第十四条明确办理审查起诉案件适用法律的标准，包括犯罪的性质、罪名、罪数、法定量刑档次、法定情节、刑事责任大小、引用法律条文及司法解释等需认定准确；第十五条是针对司法实践中共同犯罪的处理原则，强调应当坚持主客观相统一、罪责刑相适应的原则，依法从严打击组织者、领导者、骨干分子和积极参加者，对一般参加者依法从宽处理。五是注重涉案财物审查处理。涉案财物的审查、认定、处理是审查起诉的重要内容。为落实党的二十届四中全会关于“强化产权执法司法保护，加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督”的部署要求，针对当前市场经济、金融领域的犯罪和利用电信网络犯罪等增多，涉案财物处置问题突出的现状，《起诉质效标准》第十三条规定了应当注重审查涉案财物性质、权属和处理情况等有关证据，第十八条规定了审查起诉应当重点审查的涉案财物有关事项。六是注重严格依照法定程序办案，强调全流程开展法律监督。《起诉质效标准》第十六条明确办理审查起诉案件应当符合的程序要求，第十七条明确办理犯罪嫌疑人认罪认罚的案件应当保障犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性、真实性和合法性，并列明相关工作要求；第二十条明确规定了办理审查起诉案件同步要对立案、侦查活动、审判活动、裁判结果等进行法律监督的履职要求。七是注重不起诉权依法准确规范适用。《起诉质效标准》第二十五条强调对于案件未经过退回补充调查、补充侦查的，或者仍有查证空间的，或者只是不影响定罪的其他情节尚未查清的，或者对于构成何种犯罪有不同认识的，一般不得作出证据不足不起诉决定；第二十八条反向明确一般不适用“酌定不起诉”的情形，如对于犯罪对象特殊涉及需要重点保护的弱势群体，犯罪嫌疑人有能力但拒不退赃退赔等情节恶劣的情形不得作出酌定不起诉；第三十一条、三十二条强调不起诉适用的程序要求，强调了不起诉案件的审核把关、公开听证、复议复核等监督制约的要求，以加强对不起诉案件的内部审核把关和外部监督制约，给不起诉权运行“加把锁”。

问：下一步，检察机关将采取哪些措施推进《起诉质效标准》的落实、不断提升审查起诉办案质效？

答：一是通过刑检实务大讲堂、网络培训课程等平台加强文件解读、培训。引导广大检察办案人员将《起诉质效标准》作为依法规范办案的基本依据，作为案件质量检查、评查的重要参考，确保《起诉质效标准》得到深入贯彻执行。通过《起诉质效标准》的落地执行，引领和指导各级检察人员树立和践行正确政绩观，全面准确贯彻宽严相济刑事政策，在办案中准确把握“三个善于”，强化证据意识，准确认定案件事实，正确适用法律，依法准确适用起诉、不起诉条件，依法履行法律监督职责，不断提升办案质效。二是以规范审查报告制作为抓手全面提升审查起诉工作质效。审查报告是检察官履职办案的基本载体，集中反映办案的能力水平。前期我厅围绕审查报告撰写开展了专题调研，下一步拟把规范刑事案件审查报告撰写作为提升办案质效的一项重要抓手，通过规范审查报告制作督促承办人更加认真、细致地审查案件，提升案件质量。三是以开展全国检察机关刑事案件出庭支持公诉评议活动带动审查起诉能力提升。出庭支持公诉是集中展现检察机关业务水平、综合能力和职业形象的重要窗口，是高质效履职办案的重要环节。最高检已经连续两年组织开展全国检察机关刑事案件出庭支持公诉评议活动，各地反响良好，下一步将继续扎实组织好此项活动，充分发挥出庭支持公诉的“龙头”作用，强化公诉能力建设，带动审查起诉工作质效的全面提升。四是以案件质量检查、评查为抓手，做优质量管理。《起诉质效标准》第三十八条规定办案单位应当将办案质效不高及不合格情况作为对检察官日常考核评价的重要依据。对办案质效不高及不合格案件反映出的问题，办案单位应当加强总结分析、监督管理、问题整改。下一步，将常态化开展案件质量评查，通过质量评查倒逼提高办案质效。

（来源：检察日报社 全媒体记者：崔晓丽）